按照国务院对债券发行节奏的安排，2020年度专项债的发行工作在10月底基本完成，除用于支持化解地方中小银行风险部分外，专项债偿债路径也受到市场关注。

　　财政部【财政部是中华人民共和国国务院的组成部门，是国家主管财政收支、财税政策、国有资本金基础工作的宏观调控部门。】统计口径中，截至10月末，全国地方政府债务余额258074亿元，其中，一般债务128498亿元，专项债务129576亿元。由于专项债对土地财政的依赖度较大，土地市场的不确定性直接影响其是否能顺利偿债。

　　为降低土地市场带来的债务风险，政府“自救”举措正在各地不断推出。据《中国经营报》记者统计，目前多省成立了债务风险化解基金，总规模约有1000亿元，目的就是定向化解地方政府融资平台的流动性风险。

　　降低土地市场依赖

　　尽管专项债发行规模控制在全国人大批准的限额之内，但宏观经济尚处于恢复阶段中，地方政府的债务风险防范仍需重视。

　　中国财政科学研究院【中国财政科学研究院是为财政部直属事业单位，是1956年6月根据毛泽东主席关于财政部要加强财政经济问题研究的指示成立的，名为财政部财政科学研究所，2016年2月更名为中国财政科学研究院。】发布的《中国财政政策报告(2020)》指出，专项债规模扩大使其对土地财政的依赖度上升。报告称，目前地方政府基金收入超九成资金来自土地收入。

　　“在房住不炒大背景下，各地纷纷出台房地产调控政策，土地市场成交规模也停止上升趋势，由于土地市场存在较大不确定性，就直接增加了专项债偿债风险。”中国财政科学研究院院长刘尚希【刘尚希，男，1964年9月出生于湖南省桃江县，现为财政部财政科学研究所所长兼书记，曾任财政部财政科学研究所所长、研究员、博士生导师。】分析。

　　在此背景下，改变专项债对土地市场依赖性，推动增量专项债项目的收入来源结构成为监管共识。为此，国务院办公厅专门发文强调，限制土地收入偿还专项债，从而降低专项债对土地出让收入金的依赖。

　　“从历史经验看，专项债偿还方式中土地出让金【土地出让金(land transaction fees) 是指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额），或土地使用期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款，或原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。】是主要来源，虽然目前土地收入受政策影响较大，但短期内完全改变这种方式的可能性不大。”一位熟知债券发行的人士如此评价。

　　该人士还表示，基于近年来土地市场收入的不确定性，地方政府有了更大的创新动力，目前各地纷纷开始设立信用保障基金，这是地方在探索专项债偿债来源上的一种新尝试。

　　记者了解到，今年以来，湖南省、湖北省【湖北，简称“鄂”，省会武汉，位于中国中部偏南、长江中游，洞庭湖以北，故名湖北。】、黑龙江省【黑龙江省位于中国最东北部，中国国土的北端与东端均位于省境。】和贵州省等多省份纷纷设立了债务风险化解基金。在湖南省公布的省级预算执行审计报告中明确指出，要设立省级债务化解基金。

　　9月中旬，河北省【河北省是中国下辖的一个行政省，简称“冀”，位于北京、天津两市的外围，自古即是京畿要地。】成立了国内首只省级国企信用保障基金，该基金由河北建投集团联合省属国有企业及冀财基金、财达证券【财达证券有限责任公司是经中国证监会审核批准（证监机构字[2002]81号），于2002年4月设立的一家具有网上交易资格的证券专营机构，公司前身是河北财达证券公司（创建于1995年），业务范围有：证券的-caidazhengquan】等省内金融机构共同出资发起设立，基金总规模300亿元，首期规模50亿元。

　　据不完全统计，截至目前大概有近10个省份成立了债务风险化解基金，总规模约1000亿元。这些基金通常由政府牵头，当地省属金融机构共同出资发起，目的是定向支持融资平台的短期债务偿还。

　　上述熟知债券发行的人士告诉《中国经营报》记者，由于该基金是各省自己发起的金融产品，目前没有在全国范围内强制要求设立，主要根据省级政府自己的需求。“其本质是地方政府为缓解地区债务压力而设计的一种金融创新工具，主要是对即将到期的债务提供流动性支持，从基金设立省份看，短期偿债压力较大的省份发起基金的意愿更大。”

　　缓释流动性风险

　　对于地方政府来说，债务化解基金可以在多大程度上缓解政府压力？

　　上述熟知债券发行的人士表示，考虑到目前各省债务化解基金规模平均在百亿元，且对冲的主要是短期债务压力，所以真正能发挥的作用可能也有限。

　　以上述湖南省和河北省为例，湖南省的债务风险化解基金规模为100亿元，对应的平台有息负债规模为1.7万亿元，河北信用保障基金规模为300亿元，但对应的平台有息负债规模为5305.4亿元。

　　“单纯从数据看，可能影响并不大，但从这些举措可以看出政府在为融资平台的债务偿还进行各种尝试，相比这些基金所能解决的偿债规模，政府发起债务化解基金对市场而言，释放的信号更积极。”上述人士表示。

　　尤其是在今年受疫情影响，地方政府的财政收支压力大增。根据财政部公布的1~10月份的财政收支数据，1~10月累计，全国一般公共预算收入158533亿元，同比下降5.5%，其中全国税收收入135044亿元，同比下降4.6%。

　　在这样的背景下，市场主体急需新的举措来提振信心。

　　中国社科院财经战略研究院副研究员何代欣【管理学博士（管理科学与工程），应用经济学博士后（财政学）；中国社会科学院财经战略研究院副研究员；中国社会科学院研究生院财经系副教授，硕士生导师。】告诉记者，债务风险化解的本质依然是提升政府偿债能力，这不是单独依靠信用保障基金就能实现的。但从各省目前出台的各项政策看，这些基金在降低短期流动性风险方面起到了一定作用，这会降低市场对区域内城投债务风险的担忧。

　　事实上，除了政府和金融机构发起债务化解基金外，企业层面也成立了信用保障基金。由中国国新控股有限责任公司【中国国新控股有限责任公司于2010年12月22日成立，首期注册资本金45亿元，谢企华任国新公司董事长（外部董事），刘东生任国新公司总经理、党委书记，是一家资产经营与管理公司，由国务院国有资产监督管理委员会直接监管。】联合31家中央企业共同出资发起，以市场化方式募集设立，总规模1000亿元的信用保障基金，专项用于化解和处置中央企业债券【中央企业债券是指经国家部、委一级批准发行，债券信用评级达AA以上的中央企业债券。】风险。

　　据悉，进入11月，企业债券【企业债券（Enterprise Bond）通常又称为公司债券，是企业依照法定程序发行，约定在一定期限内还本付息的债券。】违约事件频发，这进一步加剧了市场对债券风险的担忧。11月10日，永煤控股公告，因流动资金紧张，“20永煤SCP003”未能按期足额偿付本息，已构成实质性违约，违约本息金额共计10.32亿元。

　　中泰证券的报告指出，截至11月13日，今年信用债【信用债是指政府之外的主体发行的、约定了确定的本息偿付现金流的债券。】违约数量175只，新增的违约企业数量23家。从规模上看，今年以来信用债违约规模约1180亿元，较去年同期增加了15.5%。

　　在2020年的《金融稳定报告》中，央行指出，2013年，人民银行开始对大型企业出险情况进行监测。截至2019年末，全国共有575家大型企业出险，其中，460家企业出现严重流动性困难、120家企业未兑付已发行债券、27家企业股权被冻结、67家企业申请破产重整。

　　为此，央行提出要积极化解大型企业风险，拓宽不良资产处置渠道和处置方式、建立健全多元化的债券违约处置机制、完善企业破产法律体系等具体举措。

　　中诚信国际研究院分析师汪苑晖在接受采访时表示，目前不论是政府还是企业，都在通过多样化的债务化解方式来降低债务风险，从城投行业角度看，通过置换、清退等方式加强债务化解力度，有利于缓释城投流动性风险、降低债务压力。

　　在她看来，未来随着“两新一重”建设的进一步推进，城投企业或将有机会参与到“两新一重”建设，从而拓展业务范围，推进市场化转型。

（文章来源：中国经营网）

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