“政府债务管理制度是现代财税体制的重要内容。‘十四五’时期，(要)进一步健全政府债务管理制度，既有效发挥政府债务融资的积极作用，又坚决防范化解风险，增强财政可持续性。”财政部【财政部是中华人民共和国国务院的组成部门，是国家主管财政收支、财税政策、国有资本金基础工作的宏观调控部门。】部长刘昆近日在《建立现代财税体制》一文中表示。

　　该文收录于《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议〉辅本》一书中，该书已于近日出版。在此文中，刘昆就完善规范、安全、高效的政府举债融资机制进行了阐述。

　　严禁地方政府以企业债【企业债是指境内具有法人资格的企业，依照法定程序发行、约定在一定期限内还本付息的有价证券。】形式增加隐性债务【是指在计划经济时期下，劳动者个人对养老保险不作任何投保，养老金由国家承诺。】

　　对于防范化解隐性债务风险，刘昆表示，要完善常态化监控机制，决不允许通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子。硬化预算约束，全面加强项目财政承受能力论证和预算评审，涉及财政支出【财政支出，也称公共支出或政府支出，是政府为履行其自身的职能，对其从私人部门集中起来的以货币形式表示的社会资源的支配和使用。】的全部依法纳入预算管理。强化国有强化国有企事业单位监管，依法健全地方政府及其部门向企事业单位拨款机制，严禁地方政府以企业债形式增加隐性债务。

　　目前地方政府隐性债务增长势头得以遏制。从地方公布的化解方案看，主要通过“统筹资金，偿还一批；债务置换【债务置换（bond swap）不同于企业之间常见的债务股权置换 （Debt/Equity Swap）。】，展期一批；项目运营，消化一批；引入资本，转换一批”等方式化解。

　　刘昆提出，开发性、政策性金融机构等必须审慎合规经营，综合考虑项目现金流、抵质押物等审慎授信，严禁向地方政府违规提供融资或配合地方政府变相举债。

　　开发性金融【开发性金融（Development financing）机构有世界银行，亚洲开发银行等。】机构指国开行，政策性金融机构指农发行、进出口银行，近年来国开行、农发行广泛介入政信业务，由于一些业务绑定了政府信用，有新增隐性债务之嫌。新形势下，传统的政府性业务也面临转型的难题，比如棚改贷款和专项建设基金。

　　棚改贷款主要模式为，棚改主体将政府购买服务合同向银行质押融资。政府根据合同约定，分期向企业支付采购资金，用于偿还银行贷款。穿透来看，实质上是财政对棚改贷款兜底，有新增隐性债务之嫌。

　　专项建设基金操作方式为，国开行、农发行向邮储银行定向发行专项建设债券，然后利用专项建设债券筹集资金，建立专项建设基金，国开基金或农发基金采用股权方式投入项目公司。

　　在大规模投放的情况下，基金入股了一些民营企业项目。但出于风险考虑，增信方式上国开基金和农发基金要求当地融资平台按约定回购【约定回购是指买卖双方在成交同时就约定于未来某一时间以某一价格双方再行反向成交的交易，是以标的物为抵押品拆借资金的信用行为。】基金持有的民企项目股权，民营企业则再向地方融资平台【所谓地方融资平台，就是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。】回购股权。在近年的隐性债务认定中，一些专项建设基金也被认定为隐性债务。

　　10月30日上午，国家开发银行召开全行党员大会，传达学习党的十九届五中全会精神。会议表示，要聚焦主责主业，发挥战略工具、政策工具作用；改革内部体制机制，完善治理体系；推进融资模式创新，助力重点领域投融资体制市场化改革，更好发挥开发性金融连接政府与市场的桥梁纽带作用，为推进有效市场和有为政府更好结合贡献力量。

　　11月26日，国开行副行长周清玉在第264场银行业保险业例行新闻发布会上介绍，“十四五”期间， 国开行将在城镇老旧小区改造领域投放2万亿信贷，将与各个省做好“十四五”的融资规划对接。对于地方政府可能面临财政吃紧的问题，国开行将从三个方面来解决：

　　一是要坚持紧紧地依靠地方政府。 哪个地方政府有积极性、有主动性，国开行就主动地配合、服务他们。政府要制定相关的政策，然后要整合政府拥有的资源，如土地、闲置的工厂、社区这些资产。

　　二是要发挥地方国企的作用。要整合省、地、县三级的地方国有企业平台，用他们来承接这项任务。在这个基础上， 国开行给予融资支持，坚持保本微利【保本微利通常是指小生意或是效益不佳的企业的一种低风险的经营方式，为了保住固定资产（本钱）或是低成本而以小利润为运营之道。】，执行优惠利率【所谓优惠利率是指对特定的贷款对象规定的较一般贷款利率为低的利率。】，降低老旧小区改造的财务成本。

　　三是要积极推动引进社会资本，要确保社会资本有合理的回报。

　　市场也关注国开行旧改融资模式如何创新。刘昆还表示，要清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能。健全市场化、法治化的债务违约处置机制，坚决防止风险累积形成系统性风险。加强督查审计问责，严格落实政府举债终身问责制【问责制是指问责主体对其管辖范围内各级组织和成员承担职责和义务的履行情况，实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。】和债务问题倒查机制。

　　合理确定政府债务规模

　　刘昆还表示，要根据财政政策逆周期调节的需要以及财政可持续的要求，合理确定政府债务规模。依法构建管理规范、责任清晰、公开透明、风险可控的地方政府举债融资机制。

　　地方债【“地方债”（全称：地方公债），指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券，是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。】于2009年首度由中央政府代发。当年政府工作报告提出，国务院同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。此后的2010年-2014年发行规模在2000亿-4000亿之间，均由财政部代理发行。

　　2015年新《预算法》实施后，省级地方政府开始独立发行地方政府债券进行举债，地方债发行规模开始大幅增加。经过12年的扩张后，地方债已成为债市第二大品种。数据显示，截至11月30日，地方债余额达到25.3万亿，仅次于金融债【金融债是由银行和非银行金融机构发行的债的介质体，在英、美等欧美国家，金融机构发行的债介质体归类于公司债券。】，地方政府债务率已接近红线。

　　在今年7月举办的一场研讨会上，财政部预算司一级巡视员王克冰直言，随着地方政府债券尤其是专项债券发行规模的快速扩张，地方政府债务余额增长迅速，地方政府债务率很可能于今年年底进入国际通行的100%-120%警戒区间，政府债务风险正在逐渐增大。

　　刘昆提出，完善地方政府债务限额确定机制，一般债务限额与税收等一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。完善以债务率为主的地方政府债务风险评估指标体系，健全地方政府偿债能力评估机制。加强风险评估预警结果应用，有效前移风险防控关口。

　　在宏观经济稳步恢复、地方债债务率逼近警戒线、地方债资金闲置等原因，市场预计明年新增专项债规模或将出现回落。

　　国债方面，刘昆称，要优化国债和地方债券品种结构和期限结构。持续推动国债市场健康发展和对外开放，健全及时反映市场供求关系的国债收益率曲线，更好发挥国债利率的市场定价基准作用。健全政府债务信息公开机制，促进形成市场化、法治化融资自律约束机制。

（文章来源：21世纪经济报道）

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